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[41] 李雷：《人大备案审查结论存疑的优化机制研究》，载《法学》2021年第12期，第65页。
换一个角度看，通过数据的利用、再利用，深度挖掘数据的潜在价值，以预处理数据集、衍生数据集等数据产品形式实现数据资源共享，已成为信息技术产业的重要运营方式。也正因如此，公共数据的可信治理，才更切合较为完整的数据治理需求。
⑧但是，随着全国各地数字政府建设持续推进并取得初步成效，公权力机关或公共机构在履行职务或者公共职责等公共性事务的活动中，积累了海量的公共数据。首先，公共数据利用的高度场景化，决定了公共数据开放实践在具体执行中具有高度的个案化的特性。通过公共数据开放的可信治理，建立公共数据开放的可信赖秩序环境。①参见刘艳红：《公共空间运用大规模监控的法理逻辑及限度：基于个人信息有序共享之视角》，载《法学论坛》2020年第2期，第5—16页。信息产业活动的内在特质，是将信息原型作为竞争的核心对象。
除了公共数据的使用方通过隐私协议的方式，在制度层面建立自我承诺机制以外，为公共数据的开放利用行为提供一种事前预防的技术辅助方案，已经成为当前隐私保护的新型方法。在缺少强制性规则或者完整责任规则的条件下，公共数据开放的传统规制机制，无法有效地实现规则本应具备的规范性功能，丧失了调整相应社会关系的能力。按照美国学者戴维斯等人的观点，这种普遍的可以不做任何事情的权力（omnipresent power to do nothing）[53]实际上是最为可怕的裁量瑕疵。
数据开放的高层次、多元化特征决定了其作为一种公共服务手段要求行政权力运行应当具备一定弹性，以及时适应不断变化的社会关系。全国信息安全标准化技术委员会秘书处于2021年12月发布了《网络安全标准实践指南——网络数据分类分级指引》，对涉及个人和组织权益的一般数据根据滥用的危害程度划分为无危害轻微危害一般危害严重危害四个安全级别。然而正如英国大法官科克（Coke）所言：裁量权作为一门学科……而不是按照自己的意志和私愿行事。从这一意义上说，根据具体情形进行充分裁量可以视为政府的一项义务。
[8]在这一制度下，社会组织和个人可以利用开放数据的公共价值参与社会治理，在政府与社会之间形成了良性互动的合作关系。实践中对数据开放范围、强度的裁量存在概括性规定过多、操作空间过大等问题，为管控数据的行政权力专断提供了可能。
一方面，裁量权限制是实现最优数据服务的要求。[13]而政府数据开放又具有不同于以往公共服务的显著特征：一是其所满足的是作为更高层次的发展需求。规范的意义在于将法律作为行为指导所必然或必须建立或形成的一种关系或秩序。[3]国务院于2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》将推动公共数据资源开放作为主要任务，要求实现对数据资源开放的规范管理，各级地方政府响应号召在政府数据开放平台建设和制度构架上进行了初步探索。
在开放原则下，从主动开放、依申请开放、不予开放的开放类型入手，在确立数据开放的基本原则下，可以通过建立两端缩小，中间引导的权力控制机制。从实践来看，地方立法大多将数据开放目录作为数据开放的直接依据，而对政府在目录制定中数据归类活动的控制则采取回避态度或仅作了原则性规定，将更多的制度留白交由更高层级的法律或行政法规填补。摘要: 开放政府掌握的大数据兼具提升政府治理和服务社会发展等多重价值，适当的开放既可满足部门日常行政管理的需要，又能够从公共利益出发将开放限定在合理范围内。前者主要涉及社会主体能否提出开放数据的申请以及政府是否应当受理申请，后者则决定了申请开放的数据经过政府的审查之后最终是否应当开放。
一味地强制政府主动开放全领域数据，全面限缩其裁量权，会同时消灭未来决策的灵活性。由此，程序参加者在角色就位（role taking）后各司其职，进而起到压缩恣意空间的作用。
《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》第21条规定：具有下列情形之一的，公民、法人和其他组织可以通过公共数据平台向公共数据主体提出意见建议，公共数据开放主体应当在10个工作日内处理完毕：（一）公共数据开放目录确定的开放属性不符合法律、法规、规章以及本办法规定……以此为例，该地在开放目录制度构建中考虑到了政府可能出现的裁量权滥用情形，设定了社会主体的监督机制。美国学者戴维斯（Davis）认为，历史上每一个政府和法律制度都会同时涉及规则和裁量，也即每一个政府都是兼有法治和人治。
[25]实践中有些部门将信息视为权力和资源的来源，不愿将自己的信息和同级其他部门共享，[26]更遑论向社会开放。[36] 参见黄如花、刘龙：我国政府数据开放中的个人隐私保护问题与对策，《图书馆》2017年第10期，第3页。特别是数字时代的社会关系复杂多变，政府在提高公共服务的过程中需要发挥政府在专业和技术上的优势，客观上要求在数据开放中政府应当具有灵活裁量空间，以应对不同类型和阶段的社会需求。[1]而真正蕴涵巨大价值的是政府以及数据从业者所收集和储存的海量数据。同时，裁量权的扩张还有可能导致政府人为封闭政府数据，背离满足社会权利发展的要求。在服务行政中，权力成为了为民众服务的手段。
对于规范中确立法定开放或者优先开放的重点领域数据，不一定需要在数量上达到何种规模，但是一定需要在界定上明确到具体领域或者具体标准。无论是行政机关内部监督还是来自其他部门的权力的监督，监督的最终目的是为了保证政府的民治性和行政的高效率
说明理由和依据义务可以使申请人乃至社会主体清楚了解政府是如何权衡相关利益并作出最终判断的，并通过这种社会评价机制推动政府提高责任感，[61]保证其裁量行为的正当性。现代数据脱密和脱敏处理技术在处理效率和数据安全等方面可以提供较大保障，并且通过程序的事先设定可以在一定规则下引导数据脱密和脱敏自动化执行。
{4}王万华：论政府数据开放与政府信息公开的关系，《财经法学》2020年第1期。在政府数据分级分类的基础上，规范个人数据安全等级的界定和处理可以在很大程度上实现对划定和开放特殊数据裁量权的控制。
[14]二是其所满足的社会发展呈现多元化需求。[32]二是直接列举不予开放的数据类型。例如，通过将社会申请频率达到一定标准的依申请开放数据纳入主动开放数据范围，可以将依申请数据的划分和调整标准法定化。控制政府权力、划定权力界限理应成为政府数据开放制度构建的重点，缺乏约束的裁量权会违背立法初衷及开放数据的行政目的，探讨如何从法律层面科学设定政府开放数据的深度和广度，成为推进政府数据开放的必然课题。
[1]而真正蕴涵巨大价值的是政府以及数据从业者所收集和储存的海量数据。这一机制实现了依申请开放数据向主动开放数据的单向流动，避免了政府因利益因素将大量数据列入依申请开放的类型从而规避主动开放职责，达到限制其中裁量权行使的目的。
一方面，涉密和敏感数据关乎企业发展和个人生活安宁，涉密和敏感数据开放的不确定性为权力的滥用留下了空间，容易对企业和公民的相关权利造成践踏，以提供服务之名行侵犯相关主体权利之实。[12]在创新成为引领发展第一动力的今天，数据开放正是借助于创新这一重要引擎而形成数据开放—数据创新—经济增长的传导链。
此类数据不在政府主动开放的范围之内，需以社会组织或个人提出申请为前提且符合一定条件才可开放，其所需条件大致包括申请条件和开放条件两类。而这将导致两个极端：一是将此类数据作开放处理而导致商业秘密、个人隐私等数据的泄露。
[9]数据开放根植于政府效能理论，[10]而行政效能原则要求现代政府不应仅是公权力受到规范与制约的有限政府，也应当是有效、有能、有为的政府。针对不同敏感级别的个人数据应当采取不同的开放措施，对于低敏感级别数据可以根据需要进行开放，而对于一般敏感级别数据以及高敏感级别数据则应当作不开放处理，特别是后者应当作完全不公开处理。从规定的字面上看，申请人似乎无须具备任何特定条件或仅需具备规定的简单条件，但是实际上数据开放申请可能面临重重困难。在开放原则下，从主动开放、依申请开放、不予开放的开放类型入手，在确立数据开放的基本原则下，可以通过建立两端缩小，中间引导的权力控制机制。
在一系列的政府数据开放的立法和实践活动中，地方立法多倾向于原则性的规定，赋予了政府在决定数据开放中过大的裁量空间，一定程度上削弱了数据开放的实际效果。实践中，地方政府对于政府数据开放范围的例外规定大致有两种形式：一是将豁免开放的具体数据范围诉诸法律法规，此种做法同《数据安全法》类似。
政府数据经过加工会产生巨大的增值效应，在促进经济增长、化解社会矛盾等方面具有较大的优势。通过明确而规范的制度控制，可以防止并消除那些在自由裁量权保护伞下公共行政部门恣意行事的情形。
如果仅仅在规范中指明重点数据优先开放而未对何为重点作详细解释，将确定和调整重点数据范围的权限交由相关政府部门执行，[50]容易导致实践中相关条款流于形式，无法发挥权力制约功能。特别是数字时代的社会关系复杂多变，政府在提高公共服务的过程中需要发挥政府在专业和技术上的优势，客观上要求在数据开放中政府应当具有灵活裁量空间，以应对不同类型和阶段的社会需求。
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